Mai 2012:Der Begriff Land Grabbing hat die Diskussion über die Problematik ausländischer Agrarinvestitionen angeheizt. Im Gespräch mit Uwe Hoering geht Nele Heiland vom Geographischen Institut der Humboldt-Universität in Berlin den Ursachen und Auswirkungen nach, wobei insbesondere die Entwicklungen in Äthiopien im Zentrum stehen.
NH: Was sind die wichtigsten strukturellen globalen Veränderungen beziehungsweise Ursachen, die den Trend von ausländischen Direktinvestitionen (ADI) in Agrar- und Weideland vorangetrieben haben?
UH: Man muss hier unterscheiden zwischen kurzfristigen und langfristigen Ursachen. Die kurzfristigen wären zum Beispiel die Wirtschafts- und Finanzkrise, die dazu geführt hat, dass die Finanzspekulationen im Bereich Rohstoffe und Nahrungsmittel ausgeweitet und damit die Preissteigerungen ausgelöst wurden, die wiederum die ausländischen Direktinvestitionen in Land und Landwirtschaft kurzfristig interessant und aktuell gemacht haben. Langfristige Faktoren sind zum Beispiel die Entwicklung der industriellen Landwirtschaft weltweit, die eine gewisse Stagnation erreicht hat, beispielsweise bei weiteren Produktionssteigerungen. Eine Antwort darauf war die Suche nach neuen Expansionsmöglichkeiten in der Landwirtschaft, die auch von internationalen Institutionen wie der Weltbank und auch teilweise der Europäischen Union seit dem Ende der 1990er Jahre gefördert wurde. Ein weiterer langfristiger Trend ist sicher die Verknappung von Land- und Wasserressourcen, die sowohl Investitionen in die Landwirtschaft als auch Finanzspekulationen zusätzlich interessant und attraktiv machen.
Welche dieser Ursachen spielen für afrikanische Ländern, speziell für Äthiopien, eine Rolle? Warum ist Äthiopien zunehmend interessant für Investitionen geworden?
Äthiopien oder Afrika generell gelten ja als die Regionen mit den größten ungenutzten beziehungsweise untergenutzten landwirtschaftlichen Landflächen. Da muss man aber natürlich auch genau hinschauen, inwieweit diese Flächen genutzt werden, sei es für Landwirtschaft oder Viehhaltung. Vor allem Viehhaltung ist, wie überall in Zentral- und Ostafrika, sehr extensiv und folglich gibt es scheinbar viel Land, das als ungenutzt gilt. Das ist im Süden und Nordwesten von Äthiopien teilweise auch der Fall. Äthiopien hat sicher den weiteren Vorteil, dass es relativ viel Wasser hat, dadurch, dass im zentralen Hochland die Niederschläge sehr hoch sind.
Inwieweit spielt die investitionsfreundliche Politik der äthiopischen Regierung eine Rolle?
Das ist wahrscheinlich sehr wichtig. Die äthiopische Regierung hat sehr starke Unterstützung für ausländische Investitionen signalisiert, auch institutionell gibt es da eine Reihe von Institutionen, die ausländische Investoren unterstützen. Die Investitionen werden sicher auch - da habe ich nicht sehr viele Informationen - durch die ausländischen Entwicklungsorganisationen und Institutionen gefördert, die in Äthiopien, das nicht nur eines der ärmsten Länder der Welt, sondern auch ein wichtiger geostrategischer Partner in der Region ist, sehr aktiv sind. Das zeichnete sich bereits ab, als die Weltbank vor 10, 12 Jahren für Äthiopien die Agro-based Development Strategy entwickelte, also auf eine landwirtschaftlich basierte Entwicklungsstrategie gesetzt hat. Dabei besteht natürlich die Frage, ob man bei einer solchen landwirtschaftlichen Entwicklungsstrategie, die im Prinzip richtig ist, bei der kleinbäuerlichen Landwirtschaft ansetzt, oder setzt man sie mit ausländischen Agrarinvestitionen durch. Das zweite ist dann aus verschiedenen Gründen für Regierungen attraktiver als die Unterstützung kleinbäuerlicher Landwirtschaft.
Wie bewerten Sie denn solche Strategien? Kann durch großflächige Investitionen die Landwirtschaft oder auch die Entwicklung gefördert werden?
Dies sind zwei Fragen. Generell kann natürlich durch große Investitionen die Landwirtschaft gefördert werden. Es stellt sich nur die Frage, welche Entwicklung gefördert wird, das heißt, welche soziale Entwicklung, was hat die lokale Bevölkerung davon, oder auch welche ökologische Entwicklung, was hat die Umwelt davon, oder wird die Umwelt geschädigt? Dies sind natürlich sehr unterschiedliche Fragestellungen. Auch stellt sich die Frage, ob die Entwicklung exportorientiert ist, wie es mit großen Investitionen eher der Fall ist. Oder ist sie binnenmarktorientiert, wie es bei einer Förderung von beispielsweise kleinbäuerlichen Betrieben dann eher der Fall wäre. Insofern muss man da unterscheiden.
Aber was halten Sie grundsätzlich von solchen investitionsfreundlichen Strategien?
Im Prinzip halte ich in der gegenwärtigen Situation davon gar nichts, da die Probleme, die in den ländlichen Regionen bestehen und auch mit der Nahrungsmittelversorgung und Hunger einhergehen, alle nicht mit solch einer Strategie gelöst werden. Diese Strategie schafft mehr Probleme wie ökologische Probleme, Vertreibung, Abhängigkeit von Weltmärkten, als sie löst. Die Strategie müsste grundsätzlich ansetzen bei der bäuerlichen Landwirtschaft und dann gibt es sicherlich auch Bereiche, wo auch ausländische Direktinvestitionen in Randbereichen möglich sind, da kann man dann drüber diskutieren oder schauen. Aber als Hauptstrategie ist sie ökologisch, sozial und wirtschaftlich nicht sinnvoll, weil sie eben die Abhängigkeit von Weltmärkten und von Importen und Exporten verstärkt. Grundsätzlich finde ich sie für diese Länder falsch, und es hat sich ja auch in der Vergangenheit gezeigt, dass die exportorientierte Landwirtschaft oder die Plantagenlandwirtschaft für Länder in Afrika und für die Bauern und Bäuerinnen nur sehr beschränkt etwas gebracht hat.
Können Sie bei den aktuellen Fällen von ausländischen Direktinvestitionen mehr negative als positive Effekte herauskristallisieren?
Bisher zeichnen sich überwiegend negative Effekte ab. Es gibt kaum positive Effekte. Die Staats- und Regierungseinnahmen, Steuern oder Pachteinnahmen sind nach allem, was wir bisher wissen, gering, weil wegen der attraktiven Investitionsbedingungen die Pachtgebühren und ähnliches als sehr niedrig gehalten werden. Das heißt, dass der Staat und die Regierung relativ wenig davon haben. Von den Investitionen in Infrastruktur, sei es Straßenbau oder ähnliches, oder sei es eine soziale Infrastruktur, die manche Investoren versprechen, kann man noch nicht viel sehen. Sicher können Infrastrukturinvestitionen einen gewissen Vorteil für ländliche Entwicklung haben. Doch wenn sie nur privatwirtschaftlich orientiert sind, beispielsweise für Plantagen, dann haben die lokalen Bevölkerungen bestenfalls einen sekundären oder tertiären Nutzen davon, da die Struktur dann nach dem Bedarf und den Bedürfnisse der Investoren ausgerichtet wird.
Was die Ernährungssicherheit betrifft, gibt es bisher auch kaum Vorteile, weil entweder keine Nahrungsmittel, sondern Energiepflanzen oder Rohstoffe für die Industrie angebaut werden, oder die Nahrungsmittel werden überwiegend für den Export angebaut. Also ist der Nutzen für die Länder selbst, aber vor allem für die lokale Bevölkerung bislang wohl eher gering. Wenn die Investitionen tatsächlich mal zu Plantagen von größeren Unternehmen führen, gibt es vielleicht Arbeitsplätze und weitere Beschäftigungsmöglichkeiten. Da zeichnet sich aber noch nicht ab, in welcher Größenordnung dies geschieht und ob es genügend Arbeitsplätze sind, um den Verlust von Land für die Bauern und die ansässige Bevölkerung zu kompensieren.
Vielfach werden Agrarflächen langfristig gepachtet, aber es wird in die Flächen nicht investiert. Was sind die Gründe und Motive und kann man in diesen Fällen überhaupt noch von ausländischen Direktinvestitionen sprechen?
Dafür kann es mehrere Gründe geben. Der erste ist, dass einfach spekuliert wird. Also Spekulanten sich den Pachttitel auf das Land geben lassen und dann abwarten, wie sich die Preise entwickeln und es dann zu einem späteren Zeitpunkt abtreten und weiter verpachten oder ähnliches. Der zweite Grund ist, dass natürlich noch nicht klar ist, wie sich die Agrarpreise eigentlich wirklich weiter entwickeln, es ist also eine Art Vorratshaltung an Land für den Fall, dass die Nahrungsmittelpreise oder Agrarrohstoffpreise tatsächlich weiter steigen sollten und man da die Möglichkeit hat, dann zu investieren. Es ist gar nicht gesagt, dass die Preise mit Sicherheit steigen werden, auch wenn es einige Faktoren gibt, die dafür sprechen. Aber es gibt gleichzeitig auch eine Reihe von Faktoren, die dafür sprechen, dass die Produktion in anderen Ländern gesteigert wird, beispielsweise in Osteuropa und Zentralasien, wo ebenfalls riesige ausländische Agrarinvestitionen stattfinden, so dass die Nahrungsmittelpreise möglicherweise überhaupt nicht wie erwartet so stark steigen. Ein weiterer Faktor ist, dass Investitionen in Afrika sehr hohe Transaktionskosten haben, da Infrastruktur und andere Voraussetzungen erst mal erschlossen werden müssen, aber auch, weil es zunehmend Proteste gibt. Ich könnte mir daher vorstellen, dass einige Investoren auch erst mal einmal abwarten, ob sie das Geld zusammen bringen oder ob es sich überhaupt für sie lohnt, da zu investieren und mit der Landwirtschaft dann auch Gewinne zu machen. Es ist nicht ausgemacht, dass sich das wirklich immer rechnet.
Welche dominierenden Konflikte sind in Zukunft für Äthiopien von Bedeutung?
Das ist schwer zu sagen. Sicher nehmen jetzt erst mal die Konflikte um Land und Wasser zu, wie sich das in Gambela im Westen von Äthiopien bereits abzeichnet. Wenn die Investitionen im großen Umfang weiter zunehmen, dann wird es verstärkt zu Konflikten mit Pastoralisten, mit den nomadischen Viehhaltern und auch teilweise mit Bauern um Land und Wasser kommen – auch dafür gibt es mittlerweile Beispiele. Wenn Äthiopien verstärkt das Wasser aus dem äthiopischen Hochland selbst für Landwirtschaft und die eigene Entwicklung nutzt, kann es zu Konflikten mit den Anrainerstaaten des Nils führen, dies bietet auf jeden Fall ein Konfliktfeld. Wahrscheinlich werden Umweltschäden zunehmen, wie sie mit großer Bewässerungslandwirtschaft, Monokulturen und Staudämmen einhergehen, hier liegt dann auch weiteres Konfliktpotential. Möglicherweise besteht auch zwischen den verschiedenen Ethnien und Regionen Konfliktpotential, da einige Regionen bevorzugt oder benachteiligt werden. Da könnte es dann durchaus sein, dass regionale Unterschiede, Disparitäten und Diskriminierungen, die durchaus in Äthiopien bestehen, durch die Agrarinvestitionen verstärkt werden.
Sie hatten da schon einige Aspekte angesprochen, aber noch mal zusammenfassend: Inwiefern können die Agrarinvestitionen zu der Entwicklung in Äthiopien beitragen?
Wie gesagt, sie können vielleicht dazu beitragen, dass ein Teil der Infrastruktur entwickelt wird, zumindest in bestimmten Regionen. Die können einige neue Arbeitsplätze schaffen. Sie können zu Exporteinnahmen beitragen. Aber die negativen Auswirkungen, die vielleicht nicht so sichtbar sind wie die unmittelbaren positiven Auswirkungen, aber mittel- und langfristig viel gravierender sind, die werden viele Vorteile sicher auch wieder auffressen und negativ kompensieren. Ich denke, nach all den bisherigen Erfahrungen wird von den ausländischen Investitionen nur ein kleiner Teil des Landes und vor allem nur der kleine Teil der wirtschaftlichen und politischen Elite profitieren.
Land Grabbing ist eine Bezeichnung der Gegner bzw. Kritiker solcher Art von ADI in Land. Wie ist das im Fall von Äthiopien zu bewerten? Kann man auch in Äthiopien von Land Grabbing sprechen?
Hier ist zunächst die Frage, was unter Land Grabbing verstanden wird. So wie Land Grabbing teilweise definiert wird, also als Verpachtung von Land an überwiegend ausländische Unternehmen, ohne dass die Verträge offen liegen, ohne dass die Bevölkerung beteiligt wird, also als eine sehr willkürliche und aggressive und undemokratische Landnahme – das kann man in Äthiopien wahrscheinlich in den meisten Fällen so sagen. Aber es ist kein Kolonialismus oder Neokolonialismus, weil die Bedingungen für den Aufschwung von Land Grabbing, die wir am Anfang besprochen haben, anders als in der Kolonialzeit sind. Der Begriff Neokolonialismus ist dafür eigentlich nicht angemessen. Dies ist eben kapitalistische Agrarentwicklung, die mit Hilfe von autoritären Regierungen, wie dies in Äthiopien ganz ausgeprägt ist, leichter voran geht als mit demokratischen Regierungen, wo Bevölkerung und Parlamente mitbestimmen können, die Medien auf Willkür und Korruption aufmerksam machen können, und die Rechte der Bevölkerung an ihrem Land bei Gericht eingeklagt werden können.
Sie halten also für die Prozesse in Äthiopien die Bezeichnung „neue Form von Kolonialismus“ nicht für geeignet?
Ja, diese Bezeichnung halte ich nicht für sinnvoll. Kolonialismus ist eine Sache und dies jetzt ist eine Agrarentwicklung, die unter kapitalistischen Vorzeichen stattfindet und ist damit eine ganz andere Wirtschaftsweise als die Kolonialherrschaft, auch wenn diese Teil der kapitalistischen Akkumulation war. Die politischen Herrschaftsverhältnisse sind ja auch anders als zu jener Zeit. Also wirtschaftlich und politisch ist das eine ganz andere Form der Agrarentwicklung als der Kolonialismus.
Aber könnten Sie Gemeinsamkeiten zwischen Kolonialismus und Land Grabbing an einigen Punkten festmachen, auch wenn Sie die Bezeichnung nicht für geeignet halten?
Oberflächlich gibt es natürlich Gemeinsamkeiten. Es geht um Land und Landwirtschaft, es geht überwiegend um großflächige Plantagen und ähnliches. Es geht überwiegend um Export in andere Länder und nicht so sehr um die einheimische Bevölkerung. Es sind überwiegend ausländische Investoren, auch wenn einheimische Investoren auch eine Rolle spielen. Das sind einige Phänomene, die ähnlich aussehen wie Kolonialismus. Doch der ganze Ablauf und die Strukturen sind anders. Aber das klingt halt gut, weil der Begriff politisch besetzt ist.
Wie können die Prozesse von Land Grabbing gestaltet werden, damit alle Beteiligten davon profitieren und wirklich Entwicklung im Land gefördert wird? Welche Modelle halten Sie da für geeignet?
Die Frage geht von einer falschen Voraussetzung aus, da sie unterstellt, dass man ausländische Direktinvestitionen fördern sollte. Die Fragestellung müsste dagegen sein, wie kann man ländliche Entwicklung in diesen Ländern fördern und was können dann, wenn man dafür ein Konzept hat, ausländische Investoren für eine Rolle spielen? Dann kann es sich allerdings sehr schnell herausstellen, dass die meisten ausländischen Investoren unter dieser Bedingung gar nicht bereit sind zu investieren, aber auch, dass ausländische Investitionen gar nicht oder nur in sehr begrenztem Umfang und Bereichen benötigt werden. Eine Voraussetzung für ausländische Investitionen ist ja immer die Behauptung, man würde wahnsinnig viel Geld und Kapital, moderne Technologie und Managementfähigkeit benötigen, um die Landwirtschaft zu entwickeln, was gar nicht der Fall ist, wenn man die bäuerliche Landwirtschaft als Ausgangspunkt nimmt und die entwickelt. Dann braucht man nämlich gar nicht so viele Investitionen und so viel Kapital, wie es die Investoren angeblich bringen sollen. Wenn man die bäuerliche Landwirtschaft entwickelt, dann bleibt relativ wenig für ausländische Investoren zu tun.
Die Weltbank und verschiedene andere Institutionen bringen immer dieses Argument hervor, dass man ausländische Investitionen benötigt, um die Landwirtschaft zu fördern.
Ja, aber ich halte das für falsch. Man braucht nicht dieses Ausmaß von ausländischen Direktinvestitionen, um die Landwirtschaft zu fördern. Man braucht relativ viele Investitionen für die Infrastrukturentwicklung, das mag sein. Aber auch da kann man überlegen, ob man ausländische Investoren braucht oder ob es nicht doch über den Staatshaushalt oder Entwicklungsgelder finanzierbar ist. Aber für die Entwicklung der Landwirtschaft selbst halte ich das Argument, dass man ausländische Investoren braucht, für falsch. Man geht mit der Argumentation davon aus, dass man große Investitionen braucht und nur ausländische Investoren dieses Geld bringen können. Diese Argumentationskette geht von falschen Voraussetzungen aus.
Was halten Sie von den freiwilligen Richtlinien der Weltbank und FAO, um die Prozesse „gerecht“ zu steuern?
Wenig. Erstens weil sie von der grundsätzlichen Frage ablenken: Wenn man nämlich davon ausgeht, dass man ausländische Investitionen gar nicht braucht, dann braucht man auch keine Richtlinien, um die Prozesse zu kontrollieren. Der zweite Punkt ist, wenn man solche freiwilligen Leitlinien und Richtlinien denn schon hat und Investitionen regulieren will, dann ist das nach den bisherigen Erfahrungen nicht ausreichend. Da müssen staatliche und politische Maßnahmen in dem Land selber eingesetzt werden, die die Investoren wirksam kontrollieren. Die Richtlinien und Leitlinien sind in meinen Augen eine Augenwischerei, die davon ablenkt, dass die Konzerne durch Gesetze und Institutionen in den Ländern reguliert werden sollten. Aber wie gesagt, grundsätzlich geht es um die Frage, ob es überhaupt sinnvoll ist, ausländische Investitionen zuzulassen, solange diese Gesetze und Institutionen nicht existieren, und sich dann anschließend groß Gedanken zu machen, wie man sie dann durch solche sehr allgemeinen und sehr unverbindlichen Regulierungen und Richtlinien dazu bringen kann, zum Wohl des Landes und der Bevölkerungen zu agieren.
Anmerkung: Das Gespräch führte Nele Heiland im Rahmen ihrer Diplomarbeit im Fach Geographie.