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Es gibt genug Land

Land- und Agrarreformen müssen zurück auf die Tagesordnung

Von Uwe Hoering, April 2015

An agricultural structure marked by the misappropriation and concentration of land acts as a major obstacle to a country's economic and social development. In the short term, it inhibits growth of agricultural production and employment, while in the long term, it causes poverty and waste, which tend to be self-perpetuating and to increase.“

Pontifical Council for Justice and Peace. Towards a Better Distribution of Land: the Challenge of Agrarian Reform, Rome

Endlich, so scheint es, erfährt die bäuerliche Landwirtschaft die Aufmerksamkeit in Wirtschaft und Politik, die sie verdient: Alle wollen sie – von FAO über Europäische Union und Weltbank bis hin zur New Alliance für Food Security und Nutrition, um Ernährung zu sichern und Armut zu beseitigen. Zufrieden nehmen viele entwicklungs- und zivilgesellschaftliche Organisationen diese Bekenntnisse zur „Familienlandwirtschaft“ und zur Integration von industrieller und bäuerlicher Landwirtschaft zur Kenntnis, sehen sie darin doch eine Bestätigung ihres jahrelangen Werbens, dass ‚Business as usual’, sprich: der Vorrang für die industrielle Landwirtschaft, nicht länger haltbar sei. Sie hoffen, dass sich diese Entwicklung nun auch in einer wirkungsvollen Förderung der bäuerlichen Landwirtschaft niederschlagen mögen.

 

Bauernlegen

Eine zentrale Problematik für die Zukunft der bäuerlichen Landwirtschaft und die Einlösung dieser Erwartungen ist zweifelsohne die Landfrage: Von Lateinamerika über Afrika bis Asien werden bäuerliche Betriebe von ihrer Scholle vertrieben, weil die industrielle Landwirtschaft expandiert. Die Kritik daran und der Widerstand dagegen sind denn auch einer der großen Stränge in der aktuellen Debatte um die Zukunft der bäuerlichen Landwirtschaft.

Für die Vertreibung traditioneller Nutzer – nicht nur Bauern, sondern Hirten, Fischer oder Bevölkerungsgruppen, die wildwachsende Produkte sammeln –, gibt es zahllose Beispiele, trotz der interessegeleiteten Beteuerungen, dass die großflächige Landnahme in Afrika und anderen Kontinenten nur auf ‚ungenutztem’ oder untergenutztem Land stattfinden würde. Breite Empörung und Widerstand wie Landbesetzungen in mehreren Ländern Afrikas und Asiens (siehe Globe-spotting-Nachricht vom 23. April 2015) haben zu einigen Korrekturen an dieser Politik geführt: Freiwillige Richtlinien für die Sicherung von Landnutzungsrechten und „Responsible Investments“ sollen Regierungen und Investoren regulieren und der Kritik den Wind aus den Segeln nehmen.

Die spektakulären Fälle von Land grabbing sind allerdings nur der schlagendste Ausdruck einer Entwicklung, dass überall bäuerliche Betriebe ihr Land verlieren: Sie sind überschuldet, sie sind zu klein, um konkurrenz- und lebensfähig zu sein. Ohne gezielte staatliche Unterstützung beim Zugang zu Märkten, etwa durch geeignete Verkehrsverbindungen, Beratung und Kredit sind sie weitgehend allein gelassen. Verlassene Felder oder der Verkauf an reichere Bauern und Agrarunternehmen sind häufig die Folge. Beschleunigt wird dieses Höfesterben durch Städte, die immer weiter ins Umland wachsen. Der Marktwert übersteigt das Einkommen, das mit der Landwirtschaft zu machen ist, um ein Vielfaches. Dazu kommt preistreibend die Spekulation.

Vieles spricht denn auch dafür, dass auch in den Ländern des globalen Südens die bäuerliche Landwirtschaft als Agrarsystem auf dem Rückzug ist, wenn auch vermutlich nicht so schnell und drastisch wie beispielsweise in Europa, wo die Zahl der Höfe immer weiter geschrumpft ist – und die verbliebenen Betriebe Schwierigkeiten haben, Land dazu zu pachten oder zu kaufen. Unter dem marktwirtschaftlich-kapitalistischen Paradigma „Wachsen oder Weichen“ haben die meisten bäuerlichen Betriebe nur die Option, zu weichen.

Eine weitere Firewall gegen die Vertreibung heißt: gesicherte Nutzungsrechte. Auch hier gibt es zahllose Programme und Projekte, um durch rechtliche Absicherung die kalte oder heiße Enteignung herkömmlicher Nutzer, die häufig keine verbrieften Rechte an Land, Wasser, Weidegründen oder Fischgründen haben, abzusichern. Auch hier laufen diese Konzepte häufig ins Leere beziehungsweise haben zahllose Lücken. Mehr noch: Sie erweisen sich als Vorbedingung, um Enteignung durch die Hintertür voranzutreiben und den kommerziellen, industriellen Agrarunternehmen Rechtsicherheit für ihre Expansion zu bieten. Institutionen wie die Weltbank versuchen denn auch, durch Konsolidierung von Nutzungsrechten und Betriebsgrößen die Voraussetzungen für eine kapitalistische Landwirtschaft zu schaffen: Wirtschaftlich tragfähige Einheiten, die als Vertragslandwirte gleichzeitig Abnehmer und Lieferanten für Unternehmen der Agrar- und Ernährungsindustrie sind. Den anderen, die dabei die schlechteren Karten haben, empfehlen diese Strategen der Modernisierung, die Landwirtschaft zu verlassen.

 

Rettung durch höhere Erträge

Gesicherte Nutzungsrechte sind auch eine der Voraussetzungen, um Produktivität und Produktion zu steigern: „Nur Betriebe, deren Nutzungsrechte gesichert sind, investieren auch in die Landwirtschaft“, so die Logik. Höhere Erträge einer bäuerlichen Landwirtschaft würden nicht nur die Lebensbedingungen verbessern und die Abwanderung bremsen, sondern die von der Agrarindustrie und ihren Epigonen geschürten Zweifel widerlegen, dass die bäuerliche Landwirtschaft eine wachsende Weltbevölkerung und steigende Nachfrage decken kann – und das sogar besser, sozial gerechter und ökologisch nachhaltiger als die industrielle Landwirtschaft. So jedenfalls der zweite Hoffnung der Verteidiger einer bäuerlichen Landwirtschaft.

Viel Hirnschmalz, zahllose Konferenzen, Publikationen und Studien werden für den Nachweis aufgewendet, dass bäuerliche Betriebe produktiver sind als die industrielle Landwirtschaft. Die Zahlen, beispielsweise die Erträge chinesischer Kleinstbetriebe mit weniger als einem halben Hektar Land, unterstreichen das immer wieder. Zahlreiche Studien über ökologischen Landbau, Agrarökologie, den Einsatz von Terra Preta, die Sicherung und Erhöhung der Bodenfruchtbarkeit, die freie Verfügbarkeit von Saatgut und geschlossene Kreisläufe auf den Höfen weisen nach, dass durch ökologischen Diversifizierung und Intensivierung ein erhebliches Potenzial für höhere und gesicherte Erträge je Einheit besteht, und damit eine Weltbevölkerung von 10 oder 12 Milliarden Menschen ausreichend ernährt werden könnte. Genossenschaften, Consumer Supported Agriculture und Wochenmärkte sind einige der zahllosen Möglichkeiten, mit denen die bäuerliche Landwirtschaft weiter gestärkt werden könnte. Alternativen zu einer zerstörerischen industriellen Landwirtschaft, die die Kernfrage einer gesicherten, ausreichenden Ernährung für alle beantworten können, sind möglich – jedenfalls rein rechnerisch. Denn die praktische Voraussetzung dafür, damit die Rechnung aufgeht, ist, dass sie die notwendige Unterstützung erhalten beziehungsweise nicht weiter ihrer Produktionsmittel wie Land, Saatgut und Wasser beraubt werden.

Widerlegt werden diese Berechnungen und Erwartungen allerdings allesamt durch die Logik der industriellen Landwirtschaft: Kapitaleinsatz und großflächige Bewirtschaftung bringen mehr Profit. Und für Regierungen und Politiker sind Deviseneinnahmen durch Exportproduktion, die Milliarden von Stiftungen und Entwicklungsfinanziers wie der Weltbank, die die Expansion der Agrar- und Ernährungsindustrie absichern, und Kickbacks von Investoren allemal wichtiger als die Lebensbedingungen einer wirtschaftlich und politisch marginalisierten ländlichen Bevölkerung oder die Ernährungsouveränität – es sei denn, sie bekommen politischen Druck.

 

Ungleichverteilung und falsche Nutzung

Es gibt denn auch erhebliche Zweifel, dass Konzepte wie eine Absicherung bestehender Nutzungsrechte, Leitlinien für ‚verantwortliche Investitionen’ und angepasste, ökologisch nachhaltige Formen der Produktionssteigerung durch bäuerliche Betriebe ausreichen werden. Viele bäuerliche Betriebe sind schlicht zu klein. Und sie werden durch Fragmentierung, Bevölkerungswachstum und Urbanisierung tendenziell immer kleiner und weniger. Das Paradigma „Wachsen oder weichen“ gilt auch für die bäuerliche Landwirtschaft – und Wachsen geht nur, indem die bestehende Landverteilung und –nutzung auf den Prüfstand gestellt werden.

Die gute Nachricht: Es gibt genug Land. Alarmistische Durchschnittszahlen und Prognosen über die Verfügbarkeit von Land je Erdenbewohner, Bevölkerungsentwicklung und angeblich notwendige Ertragssteigerungen und Erträge sind wenig hilfreich, schreiben sie doch nur bestehende Trends fort und sind eher Wasser auf die Mühlen der Agrarindustrie, die ihre Legitimation wesentlich aus dem Argument ableitet, nur sie sei in der Lage, die Ernährung der Welt zu sichern. Land ist nicht knapp. Es ist nur knapp für bäuerliche Landwirtschaft und Ernährungssicherung in einer Form, die sozial, wirtschaftlich und ökologisch nachhaltig ist. Diese Landknappheit ist ein Konstrukt, das durch die vorherrschende kapitalistische Produktionsweise, wie Land genutzt wird, erzeugt und durch wirtschaftliche, spekulative und politische Interessen abgesichert wird.

Nicht nur in Brasilien oder Südafrika ist die ungleiche Landverteilung extrem. Viele Fläche liegen brach, werden nur marginal genutzt oder dienen der Bodenspekulation. Oder sie geht mit einer unsinnigen Landnutzung einher: Riesige Flächen werden als Monokulturen für Rinderhaltung, Futtererzeugung oder Agrarenergie genutzt. Bei den meisten Diskussionen über die Erhaltung der bäuerlichen Landwirtschaft, die einerseits defensiv, anders selbstbeschränkend auf den Status Quo orientiert sind, gerät häufig diese Frage der ungleichen Landverteilung aus dem Blick.

Folglich ist eine Kombination von Änderung der Eigentumsverhältnisse an Land und dessen Nutzung angesagt. Denn der Gegensatz zwischen industrieller und bäuerlicher Landwirtschaft spiegelt sich nicht nur als Produktionsweise, sondern in den Besitzverhältnissen von Land als privatem Eigentum.

 

Agrarreformen

Die bisherige Geschichte von Land- und Agrarreformen macht allerdings wenig Hoffnungen. In vielen Ländern haben Agrarreformen zwar gezeigt, dass sie eine Voraussetzung für die wirtschaftliche und nationale Entwicklung sein können: Indiens teils freiwillige, teils staatliche Landumverteilung in einigen Regionen sind dafür ein Beispiel, Landnutzungsrechte in China und Vietnam für bäuerliche Betriebe weitere Modelle, wie eine wirtschaftliche Entwicklung auf der breit aufgestellten Nutzung von Land durch bäuerliche Betriebe aufbauen kann.

In den weitaus meisten Ländern sind sie allerdings stecken geblieben oder ausgeblieben, obwohl sie für die antikolonialen Unabhängigkeitsbewegungen vieler Länder im globalen Süden eine wesentliche Triebkraft waren - gescheitert an mächtigen Interessen der Grundbesitzer, den Staat eingeschlossen, und der geringen Priorität, die die Landwirtschaft hatte. Dann wurde es jahrzehntelang still um die Forderung ‚Land to the tillers’, um Enteignungen und Umverteilung. Problematische Vorhaben wie in Zimbabwe fungierten zusätzlich als abschreckende Beispiele.

Mit der Wiederentdeckung der Landwirtschaft, etwa durch die Weltbank, gelangte allerdings auch das Thema Landumverteilung wieder auf die Tagesordnung, als neoliberale Variante, um eine Konsolidierung der Landverteilung als Voraussetzung für eine kapitalistische landwirtschaftliche Entwicklung zu fördern: Konzepte wie „willing buyer, willing seller“, die Eigentumsrechte nicht antasten wollten, scheiterten schnell am mangelnden Verkaufswillen der Landbesitzer und unzureichenden Möglichkeiten von „Kaufwilligen“, Land zu Marktpreisen zu kaufen, beispielsweise in Südafrika. Besonders Kleinbauern sind bei solchen marktorientierten Umverteilungs-Programmen in der Zwickmühle: Sie brauchen mehr Land, erwirtschaften aber nicht die Erträge, um zusätzlich Land zu kaufen oder zu pachten. Im Gegenteil: Nicht nur Bauern in Brandenburg können ein Lied davon singen, dass die steigenden Pachtpreise bäuerliche Landwirtschaft unmöglich machen.

Klar ist: Ökonomische Machtverhältnisse und staatliche, gesetzliche Regulierung der voranschreitenden Umverteilung zugunsten der Agrarindustrie werden keine Rückverteilung, keine Umkehr des Trends des Konzentration in immer weniger Händen und der Nutzungsänderung weg von der bäuerlichen Landwirtschaft bringen. Die absolute Begrenztheit der Ressource Land, mehr noch die profitorientierte und spekulative Gier nach Land, verhindern, dass ohne grundlegend andere Konzepte der bäuerlichen Landwirtschaft zukünftig mehr Land zur Verfügung stehen wird. Damit fehlt sowohl einzelnen Betrieben als auch dem alternativen Konzept einer bäuerlichen Landwirtschaft die materielle Grundlage.

Das macht es auch notwendig, den Blick auch auf das Heer der Landlosen, der LandarbeiterInnen auszuweiten, zu denen selbst viele Kleinbauern und -bäuerinnen saisonal werden. Situation und Rolle dieser riesigen und wachsenden Bevölkerungsgruppe ist in der aktuellen Diskussion ein weiterer Blinder Fleck neben der Landverteilung. Diese agrarindustrielle Reservearmee ist nicht nur weitgehend unsichtbar – sie ist häufig auch eine Trumpfkarte für die Expansionsstrategie der Agrarindustrie, erhoffen sich viele Landlose doch von Plantagen und kommerzieller Agrarverarbeitung Arbeitsplätze, besonders Jugendliche, für die die schrumpfende Scholle ihrer Eltern keine Perspektiven bieten.

 

Werden die Karten neu gemischt?

Gesicherte Nutzungsrechte – ja. Stärkung bäuerlicher Landwirtschaft – ja. Beides bleiben notwendige Aufgabenfelder. Aber durch sie allein wird nur ein Bruchteil der bäuerlichen Betriebe gerettet werden. Die Diskussion muss ausgeweitet werden auf: Recht auf Land für diejenigen, die nicht genug oder gar kein Land haben. Diese Frage ist auch der Lackmus-Test für alle diejenigen neuen Freunde der bäuerlichen Landwirtschaft, die jetzt deren Wohl auf den Lippen führen: Wenn sie damit nicht nur die paar Prozent Bauern, die in die industrielle Landwirtschaft als Vertragslandwirte integriert werden können, meinen, müssen sie sich dafür einsetzen, dass auch die anderen Boden unter den Füßen bekommen.

Für eine Rückkehr der Landfrage auf die Tagesordnung gibt es durchaus einige positive Ansätze. So hat die agrarpolitische Diskussion in den vergangenen Jahren begonnen hat, sich zu verschieben. Die Agrarindustrie mit ihrem Expansionsdrang, ihren negativen ökologischen Auswirkungen und ihrer begrenzten Fähigkeit, Hunger und Ernährungsunsicherheit zu beenden, stößt in immer breiteren gesellschaftlichen Bereichen auf Kritik. Die Forderung nach einem anderen Agrar- und Ernährungssystem wächst, eine Forderung, der sich auch Regierungen und Entwicklungsinstitutionen nicht mehr ganz verschließen können. Mit den Reflexionen über die Art und Weise, wie sich die gesellschaftliche Reproduktion über die Ernährung vollzieht, und ihren negativen Auswirkungen - sei es Fleischkonsum, sei es die Kontrolle der Konzerne über Saatgut, Gene und Land - hat die Auseinandersetzung eine eigene Dynamik erreicht. Davon profitiert auch das positive Bild, das die bäuerliche Landwirtschaft wieder oder verstärkt in der Öffentlichkeit genießt. Und davon könnte auch Frage profitieren, welchen Status Landeigentum für die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung haben sollte.

Beispiele dafür, dass Landumverteilung nach wie vor möglich ist, gibt es durchaus: Landbesetzungen durch die Landlosen-Bewegung MST in Brasilien, Landreformen in Ecuador und in Zimbabwe, oder die Bewegung Ekta Parishad in Indien, die den Staat zu Zugeständnissen und Landverteilung gezwungen hat.

Neue Ansätze wie die Occupy-Bewegungen oder die Gemeingüter-Diskussion stellen die Eigentumsfrage, La Via Campesina, die weltweite Vernetzung von Bauernorganisationen, treibt im Rahmen der Vereinten Nationen eine internationale  Vereinbarung über die Rechte von Bauern sowie von allen anderen Bevölkerungsgruppen, die auf dem Land leben und arbeiten, voran.

Natürlich gibt es dagegen massive Widerstände, wirtschaftlich, politisch, ideologisch. Allein schon die Vorstellung, Land zu enteignen, ist als Option in den vergangenen Jahrzehnten ausgeblendet und diskreditiert worden, von wenigen Ausnahmen abgesehen.

Wie eine umverteilende Landreform aussehen könnte, müssen Bauernbewegungen, Landlosen-Organisationen und soziale Bewegungen je nach lokalen Gegebenheiten herausfinden. Nur: Ohne diese Perspektive wieder in die politische Diskussion und den Forderungskatalog aufzunehmen, ähneln alle anderen Ideen, Kämpfe und Vorschläge den Bemühungen, auf einer Eisscholle zu überleben, die ständig weiter abbröckelt. Und um diese Notwendigkeit zu unterstreichen, kann man sich durchaus auch mal auf die katholische Kirche beziehen: In der eingangs zitierten Erklärung des ‚Päpstlichen Rates für Gerechtigkeit und Frieden’ vom November 1997 heißt es auch: "If the economy and society are to develop harmoniously, a major focus of concern should be an agricultural reform that ensures a different land distribution."